(9) Правовое регулирование финансовых основ местного самоуправления

25 августа 2010 г.

АВТОР: Савранская Ольга Леонидовна, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса

9.1. Муниципальные финансы

Понятие финансы происходит от лат. financia – «наличность, доход». Финансы возникают с появлением денег. Деньги, «выполняя функцию средства обращения, становятся капиталом, т.е. самовозрастающей стоимостью, или стоимостью, приносящей доход. Тем самым деньги создают условия для появления финансов как самостоятельной сферы денежных отношений, как части производственных отношений» .

Финансы – это не сами денежные средства, а отношения между различными субъектами по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств. Финансы служат экономическим инструментом распределения валового общественного продукта и национального дохода, являются средством контроля за производством и распределением материальных благ, а также стимулирования развития государства.

Обычно понятие финансы рассматривается в двух значениях:

- как экономические отношения по поводу создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых субъекту экономической деятельности (включая публично-правовые образования) для выполнения своих задач и функций. При этом данные отношения всегда являются денежными;

- как совокупность фондов денежных средств, используемых для потребностей общества и развития производства.

Опуская детальное изучение различных обоснований понятия «финансы», можно дать следующее определение. Финансы – это экономическая категория, обозначающая в их создании и движении денежные фонды государства и его территориальных единиц, а также организаций, и экономические денежные отношения по формированию, распределению, использованию, контролю указанных фондов для удовлетворения потребностей общества и развития производства.

В государствах функционирует единая финансовая система, включающая две связанные между собой подсистемы: публичные финансы и финансы хозяйствующих субъектов.

В подсистему публичных финансов включаются бюджетная система РФ, состоящая из бюджетов публично-правовых образований, государственная кредитная система (включая муниципальный кредит), система государственного и муниципального страхования, внебюджетные государственные фонды.

Легального определения публичных (общегосударственных) финансов нет. В экономической и юридической науке публичные финансы определяются как совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении государства и его территориальных образований, и система денежных отношений по их формированию, распределению, использованию .

К подсистеме финансов хозяйствующих субъектов экономическая наука обычно относит финансы организаций, коммерческую банковскую систему, коммерческое кредитование и страхование и т.п. Надо, однако, отметить, что ряд ученых , в том числе и в области финансового права, существенным признаком финансов считает их безэквивалентный характер (исключает обмен, эквивалентную замену), в связи с чем коммерческие банки, кредитование, страхование не включают в систему финансов. Аргументация данных научных споров не имеет существенного значения для изучения муниципальных финансов и, поэтому, в данном учебном пособии не приводится.

Приведенное деление на подсистемы в значительной степени условно, так как в ряде случаев хозяйствующие субъекты используют публичные финансы, а государственные и муниципальные учреждения зачастую финансируются только за счет средств публично-правовых образований, причем режим использования данных средств имеет существенные особенности, связанные именно с тем, что они относятся к публичным финансам.

Экономическая наука использует вместо понятия «публичные финансы» понятие «общегосударственные финансы», относя к этой категории в числе прочего и  финансы местных территориальных единиц. С принятием в 1993 году новой Конституции РФ и изменением государственного устройства  возникла потребность в определении принадлежности местных финансов к определенной подсистеме. Для  решения этой задачи необходимо установить, что такое муниципальные (местные) финансы.

Муниципальные финансы – это система экономических денежных отношений по формированию, распределению, использованию, контролю фондов денежных средств муниципального образования (включая безналичные деньги и высоколиквидные активы), предназначенных для удовлетворения потребностей данного муниципального образования и его жителей (местного сообщества).

Очевидно, что местные финансы являются отграниченной частью государственных финансов. В 1911 году проф. Н.Х. Озеров дал интересную с точки зрения современных споров по поводу положения местных финансов в финансовой системе государства дефиниционную формулу финансовой науки. По этой дефиниции «финансовая наука изучает совокупность отношений, которые возникают на почве добывания и распределения союзами публичного характера материальных средств» . Местное самоуправление представляет собою один из таких «союзов публичного характера» в составе государства . Более того, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается и гарантируется на всей территории РФ, является одной из форм публичной власти. Исходя из этого, в настоящее время не вызывает сомнения отнесение местных финансов к финансовой системе государства.

Местные (муниципальные) финансы обладают общими свойствами финансов как экономической категории, имеют направленность на удовлетворение потребностей общества, а деятельность по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию как государственных, так и местных финансов носит публичный характер, хотя различается по конкретным задачам.

Данное выше определение муниципальных финансов позволяет относить к местным финансам не только собственные денежные средства муниципального образования, но и все иные средства, привлекаемые для решения местных задач. Этот подход соответствует финансовой системе Российской Федерации, в которую как самостоятельные звенья входят бюджетная система, внебюджетные фонды, финансы организаций, имущественное и личное страхование, кредит. С учетом федеративного устройства Российской Федерации и существования института местного самоуправления необходимо отметить, что названные звенья финансовой системы должны существовать и существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

Кроме того, данный подход к определению муниципальных финансов оправдан и с точки зрения задач, выполняемых органами местного самоуправления с помощью местных финансов, таких как удовлетворение потребностей общества и развитие муниципального образования. Так, к полномочиям органов местного самоуправления отнесены принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Для возможности осуществления данного полномочия органы местного самоуправления наделены правом ведения собственной финансово-хозяйственной деятельности, установления местных налогов и сборов, правом координировать участие других хозяйствующих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории и, соответственно, привлекать на добровольной основе их средства для решения общих задач.

Местные финансы, как и любые другие финансы, выполняют несколько основных функций, таких как распределение, регулирование и контроль. Распределительная функция местных финансов призвана способствовать организации и развитию сбалансированного и эффективного производства в муниципальном образовании в целях наиболее полного удовлетворения потребностей граждан. При посредстве муниципальных финансов происходит распределение части совокупного общественного продукта и национального дохода.

В условиях рыночной экономики ведущей становится регулирующая роль финансов. Грамотное направление финансовых средств в различные отрасли хозяйства в муниципальном образовании, кредиты и муниципальные займы, налоговые льготы и налоговые ставки, размещение муниципального заказа (использование местных финансов) позволяют не только стимулировать развитие отраслей, но и в известной степени изменять структуру производства и потребления в муниципальном образовании.

При посредстве муниципальных финансов происходит контроль за производством и  распределением в муниципальном образовании материальных и социальных благ в сфере компетенции местного самоуправления.

Местные финансы являются главной составляющей материальных ресурсов, которыми обладает муниципальное образование. Еще в 1928 году профессор Л.А. Велихов отмечал, что местное самоуправление не мыслится без отграниченных для него финансовых источников и более или менее самостоятельного распоряжения финансами. Он указывал: «В странах с денежным и кредитным обменом ... только достаточные денежные средства могут обеспечить правильное ведение муниципального хозяйства, а следовательно и достижение городского благоустройства в тесном и широком смысле. Вообще роль финансов в муниципальном хозяйстве представляется решающей. При всех наивыгоднейших условиях, а именно квалифицированном личном составе, широкой компетенции, полноправии, самостоятельности… и рациональной организации самоуправления, муниципальное хозяйство беспомощно, если оно страдает недостатком финансовых средств, и, наоборот, богатство населенных центров само по себе, при сколько-нибудь рациональном муниципально-финансовом законодательстве… позволяет им достигать положительных результатов, вопреки всем ненормальностям организации и быта» .

Таким образом, местные финансы – важный рычаг регулирования социально-экономического развития муниципального образования с широкими возможностями воздействия на него. Активное использование регулирующей роли финансов, а также их контрольной функции – необходимые условия развития рыночной экономики.

Необходимость использования местных финансов обусловила осуществление муниципальными образованиями специальной, финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование (формирование), распределение и использование муниципальных денежных фондов в целях реализации задач социально-экономического развития и выполнения органами местного самоуправления своих функций, в том числе обеспечение тех общественных услуг, которые не являются предметом частного предпринимательства. Главной целью этой деятельности является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Финансовые отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, всегда имеют правовую форму . Не только формирование фондов денежных средств, но и их распределение осуществляется исключительно на основании норм права (правовых норм). Поэтому изучение правового регулирования муниципальных финансов – основа грамотной финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Свое воздействие на экономику финансы осуществляют через финансовый механизм. В структуру финансового механизма входят: финансовые методы, правовое, информационное и нормативное обеспечение, финансовые рычаги. Финансовый метод – способ воздействия финансовых отношений на хозяйственные процессы. Органы местного самоуправления для обеспечения эффективности местных финансов должны использовать (и, соответственно, регулировать муниципальными правовыми актами порядок осуществления) различные методы: планирование, прогнозирование, учет, финансирование, в том числе инвестирование, кредитование, налогообложение, материальное стимулирование и ответственность, фондообразование, денежные расчеты и пр. Финансовый рычаг – это прием действия финансового метода. Возможность использования финансовых рычагов органами местного самоуправления определяется действующим законодательством и им же ограничена, что требуется учитывать в деятельности органов местного самоуправления. Экономисты относят к финансовым рычагам доход, прибыль, амортизационные отчисления, финансовые санкции, дивиденды, инвестиции, процентные ставки, целевые экономические фонды, формы расчетов, виды кредитов, вклады в уставный капитал и пр. Правовое обеспечение финансового механизма представлено законодательством и подзаконными актами, включая в установленных законом случаях муниципальные правовые акты. Нормативное обеспечение включает различные нормы, например, расходов, тарифные ставки, нормативы, а также нормы бухгалтерского учета (технические нормы). И наконец, информационное обеспечение финансовой деятельности состоит из разного рода информации. Для муниципальных финансов и муниципальной финансовой деятельности существенное значение имеет организация муниципальной статистики.

Центральное место в финансовой системе РФ принадлежит бюджетной системе. На муниципальном уровне также основу местных финансов составляют бюджетные отношения. Основные денежные фонды публично-правовых образований представлены бюджетами.

9.2. Местный бюджет

Слово «бюджет» произошло от англ. budget – устаревшего названия сумки, кошелька. Раньше так называли портфель, в котором министр казначейства Англии носил деньги и свои отчеты . Затем это слово стало означать «отчет министра казначейства перед парламентом». Современное понимание бюджета – имеющая официальную силу ведомость (роспись) доходов и расходов экономического субъекта на определенный период. Бюджеты принимаются тогда, когда требуется оценить необходимые и желательные расходы в сравнении с предполагаемыми доходами.

В зависимости от экономического субъекта, в отношении денежных средств которого составляется бюджет, различают федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты, бюджеты организаций, семейные бюджеты. Посредством бюджета образуются денежные фонды, которые обеспечивают выполнение задач соответствующего экономического субъекта, осуществление его функций. Бюджет является основным инструментом проверки соответствия доходов и расходов, сбалансированности экономических ресурсов.

Для публично-правовых образований (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) наличие бюджета является обязательным, так как обеспечивает финансовые возможности решения общественных задач. Бюджет муниципального образования предназначен для исполнения расходных обязательств этого муниципального образования.

В экономической и юридической науке нет единого подхода к определению понятия «бюджет», оно анализируется в различных аспектах. С точки зрения экономики бюджет – это роспись расходов и доходов. Вместе с тем, роспись – это только часть понятия бюджета. Исключительно важно для определения данного понятия и то, что бюджет, входя как одно из звеньев в финансовую систему, представляет собой совокупность экономических отношений по поводу формирования, распределения, использования фонда денежных средств, предназначенных для определенных целей, содержание которых зависит от субъекта экономических отношений (государство, его территориальные единицы, организации, семьи). Существует и юридический признак бюджета – это правовой акт, утвержденный уполномоченным органом.  В материальном плане бюджет – определенный централизованный фонд денежных средств, находящийся в распоряжении и используемый субъектом экономической деятельности для решения стоящих перед ним задач и обеспечения его функций. Надо отметить и важное содержание бюджета как объекта права собственности. Для публично-правовых образований – РФ, субъектов РФ, муниципальных образований – бюджет является основой соответствующей казны.

Л. Велихов отмечает для местного бюджета, указывая вместе с тем на распространение данного утверждения на все бюджеты «публичных союзов», что «бюджет конкретно отображает в денежных единицах план действий …самоуправления на определенный период времени» , тем самым подчеркивая связь денежных ресурсов и определенных действий местного самоуправления.

Лишь Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ) дал легальное определение бюджета для целей данного кодекса. Статьей 6 установлено, что бюджет (в том числе и местный, относящийся к третьему уровню бюджетной системы РФ) – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Несмотря на то что указанное определение не однозначно и не учитывает всех составляющих рассматриваемого понятия, органы местного самоуправления должны при осуществлении правового регулирования исходить из  данного определения как единственно легального на настоящий момент.

Термин «местный бюджет» также имеет несколько значений. Это и форма образования и расходования финансовых средств муниципального образования, и его финансовый план, и фонд денежных средств, находящийся в собственности муниципального образования, и нормативный  правовой акт представительного органа муниципального образования. В отличие от установления общего понятия «бюджет» БК РФ не дает определения местного бюджета. По-видимому, необходимо использовать аналогию закона. Кроме того, требуется учесть, что на основании норм статьи 15 БК РФ, местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Исходя из этого, местный бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, определенных расходными обязательствами данного муниципального образования.

По действующему бюджетному законодательству использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств, помимо бюджета, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. Статьей 32 БК РФ также установлено, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в бюджете.

Всё это означает, что в муниципальном образовании не может быть внебюджетных средств и, соответственно, внебюджетных счетов. Все поступления денежных средств в пользу муниципального образования (включая пожертвования и дарение, в том числе муниципальным бюджетным учреждениям) должны быть учтены в местном бюджете.

Правовой формой бюджета является закон для государственных бюджетов и государственных внебюджетных фондов и муниципальный правовой акт представительного органа муниципального образования для местного бюджета. Таким образом, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме решений представительных органов муниципальных образований.

Для современной российской муниципальной практики важно понимать разницу между бюджетом и сметой. В советский период действовал сметный принцип формирования низовых бюджетов, т.е. согласование (а по факту – доведение) всех показателей бюджета вышестоящим уровнем публичной власти. Изменить установленные вышестоящими органами показатели можно было лишь в очень узких пределах. У органов местной власти отсутствовала возможность и самостоятельно устанавливать направления расходования бюджетных средств.  В отличие от этого бюджет предусматривает самостоятельность в установлении показателей бюджета и направлений использования денежных средств. В смете фиксируются установленные вышестоящими органами направления использования денежных средств. Если смета отражает позицию вышестоящего уровня и установленные свыше нормативы, то бюджет закрепляет выбранные органами местного самоуправления приоритеты в направлении средств и собственные расчеты органов местного самоуправления по показателям бюджета, муниципальные нормы и нормативы. Такая разница между сметой и бюджетом обусловлена в первую очередь тем, что при сметном принципе финансирования доходы поступают от вышестоящего уровня, собственные, независимые от вышестоящего уровня власти источники доходов отсутствуют. Для бюджета же характерно наличие собственных доходных источников, как правило, достаточно постоянных. Смета составляется административно подчиненным органом, лицом, организацией. Например, бюджетным учреждением, которое получает от органов местного самоуправления задание и расходует средства, выделенные по смете, на исполнение этого задания. Смета требует утверждения со стороны вышестоящего лица (органа). Так как соподчиненность муниципальных образований, подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти  отсутствует, у муниципальных образований не может быть сметы. Ответственность за использование средств при сметном и бюджетном принципах финансирования также различается. При сметном принципе лицо, исполняющее смету, отвечает за строгое соответствие расходов утвержденной смете. При бюджетном финансировании оценивается полученный результат деятельности.

Надо указать, что действующее бюджетное законодательство дает определение смете (ст. 6 БК РФ) и указывает пределы применения сметного принципа финансирования (ст. 15 и ст. 221 БК РФ). Смета утверждается либо для населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, т.е. для административно-территориальных единиц муниципального образования, созданных в целях организации управления территорией, либо для бюджетных учреждений. Применение сметного принципа к финансированию расходов муниципального образования не допускается и противоречит принципам бюджетного законодательства, о чем будет сказано ниже.

Бюджетная смета – документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения; смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, – утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.

Таким образом, различия между понятиями «бюджет» и «смета» очевидны.

Местное самоуправление – власть, которая действует в рамках, установленных государством посредством принятия законов, т.е. деятельность местного самоуправления носит «подзаконный» характер. Исходя из этого, местные финансы, их формирование, распределение и использование, экономическая деятельность местного самоуправления также регламентируется законодательством. Основным законодательным актом, регулирующим вопросы бюджетов и бюджетного процесса, является БК РФ. Органы местного самоуправления обязаны осуществлять все работы с бюджетом в строгом соответствии с принципами и нормами данного кодекса, а также иными нормами бюджетного законодательства.

9.3. Принципы правового регулирования местных финансов

Регулирование финансовых отношений и финансовой системы государства осуществляется посредством различных правовых норм, центральное место среди которых принадлежит конституционным нормам – основе всего правового регулирования экономических отношений.

Основополагающий конституционный принцип верховенства законов определяет иерархию нормативных правовых актов. Никакие иные нормативные правовые акты не должны противоречить закону. Ни один подзаконный акт не может ни «улучшать (совершенствовать)», ни «поправлять», ни, уж тем более, изменять закон. Подзаконными актами могут быть только конкретизированы более общие положения законов, и то лишь в случаях, допускаемых законами. Для регулирования финансовых отношений это положение является ключевым, особенно значимым, так как любые отклонения от законов в финансовой сфере могут привести к ограничению прав собственника общественных финансов – населения, или к неэффективному использованию публичных финансовых ресурсов. Исходя из этого, правовое регулирование финансовых и бюджетных отношений, как в субъекте РФ, так и в муниципальных образованиях должно строго соответствовать законам и, в первую очередь, бюджетному законодательству РФ.

Законодательную основу местных финансов составляют Конституция РФ, ратифицированная РФ Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие федеральные законы по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, содержащие нормы финансового и муниципального права. Данные законы определяют систему правоотношений, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессе развития местных финансов, бюджетного регулирования, предоставления компенсаций, финансовой помощи, финансирования целевых программ, разграничения объектов собственности и т.п.; систему правоотношений, возникающих между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования; основные полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования экономических отношений на территории муниципального образования; содержание и основные принципы местных финансов; основные принципы формирования местных бюджетов; источники доходов и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств. Названные Федеральные законы содержат нормы по регулированию межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; устанавливают обязанности органов государственной власти по развитию местных финансов. При этом соответствующие полномочия и обязанности  имеются как у федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ, что обусловлено федеративным устройством РФ и, соответственно, ее бюджетным устройством.

Надо отметить, что гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота и к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (ч.3 ст.2 ГК РФ).

Вопросы финансового регулирования отнесены ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации. Вместе с тем, исходя из федеративного устройства РФ, а также с учетом того, что установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст.72) относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, отдельные вопросы, связанные с местными финансами, регулируются также конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов РФ, пределы такого правового регулирования и основные требования к нему определены федеральным законодательством, в том числе Федеральным Законом № 131-ФЗ и БК РФ. Органы государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять регулирование финансовых правоотношений, если возможность такого регулирования прямо не установлена федеральными законами.

Принятие муниципальных правовых актов по финансово-экономическим вопросам обеспечивает реализацию законодательства РФ в муниципальных образованиях, создание условий для повышения качества жизни населения, в том числе увеличение финансовых ресурсов муниципального образования, самостоятельность населения в осуществлении местного самоуправления, гласность в решении финансово-хозяйственных вопросов. Правовые акты органов местного самоуправления по вопросам финансово-экономических отношений, наряду с федеральным и региональным законодательством, представляют важную составную часть источников муниципального права, играют существенную роль в регулировании вопросов местных финансов. Очевидно, что, как и для субъектов РФ, пределы правового регулирования финансовых отношений муниципальными правовыми актами и требования к нему устанавливаются законодательством.

Таким образом, в отношении местных финансов осуществляется трехуровневое правовое регулирование.

Принципиально значимые правовые основы финансово-экономических отношений заложены в Конституции Российской Федерации и в Европейской Хартии местного самоуправления. Конституция РФ как основной закон обладает высшей юридической силой. В правовой системе государства все правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Акты и действия, противоречащие Конституции Российской Федерации, не имеют юридической силы. При этом Конституция не только устанавливает гарантии прав различных субъектов, но и предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей, в частности, финансовой самостоятельности местного самоуправления и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от места их проживания. Из норм Конституции РФ следует и принцип наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ .

Европейская Хартия содержит в основном принципы – гарантии местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и защищаются наравне с законом. При этом, если международным договором РФ установлены иные правила, нежели предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. РФ ратифицировала Хартию без специальных оговорок и признает, тем самым, верховенство всех международно-правовых норм, заложенных в этом документе, над национальным законодательством. Это позволяет органам местного самоуправления при необходимости использовать нормы Хартии для обоснования и защиты своих прав в области местных финансов.

Названные правовые документы имеют очень высокую степень стабильности, определяют основные принципы законодательства, в том числе в финансовой сфере. Основные положения указанных актов рассмотрены в настоящем параграфе. В отличие от этого, финансовое и бюджетное законодательство страны подвержено изменениям, поэтому муниципальные служащие, депутаты, члены выборных органов, выборные должностные лица местного самоуправления в обязательном порядке должны актуализировать свои знания и учитывать при применении изменения законодательства, а также подзаконных нормативных правовых актов.

Органы местного самоуправления Конституцией Российской Федерации признаны самостоятельным субъектом бюджетных отношений, за ними также закреплено право установления местных налогов и сборов, являющихся одним из доходных источников местных бюджетов. В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Конституцией Российской Федерации гарантируется право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требует в соответствии со ст. 132 (ч. 2) передачи необходимых для их осуществления финансовых и материальных ресурсов.

Общие принципы, которые, получая отражение в законодательстве страны, должны определять финансовую и налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, установлены также Европейской Хартией местного самоуправления (ст. 9) . Основополагающий принцип – свободный выбор органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции. К этим принципам также относятся следующие:

  • органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
  • финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;
  • по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
  • финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
  • защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;
  • с органами местного самоуправления необходимо должным образом согласовывать порядок предоставления перераспределенных ресурсов;
  • органы местного самоуправления в соответствии с законом должны иметь доступ к национальному рынку капитала для финансирования инвестиций;
  • предоставляемые органам местного самоуправления финансовые средства из бюджетов вышестоящего уровня по возможности не должны предоставляться для финансирования конкретных проектов.

В Официальном комментарии к Европейской хартии местного самоуправления отмечается:  «Предоставляемые бюджетные средства должны соответствовать задачам, которые выполняют органы местного самоуправления, не подвергая их риску осуществлять несбалансированные изменения в бюджете. Сбалансированность особенно важна при выполнении переданных или делегированных задач или функций. В широком смысле слова политика органов местного самоуправления состоит в том, чтобы сами выборные представители могли определить все выгоды для местного населения какого-либо конкретного решения и его финансовые издержки (особенно фискальные)».

Ряд принципов правового регулирования местных финансов разъясняется правовыми позициями Конституционного Суда РФ . Эти правовые позиции могут помочь органам местного самоуправления не только в правильном правовом регулировании муниципальных финансов и муниципальной финансовой деятельности, но и в отстаивании прав местного самоуправления.

Гарантиями финансовой самостоятельности местного самоуправления служат не только бюджетные права органов местного самоуправления и определенные обязанности государства по отношению к местному самоуправлению, но и законодательное предоставление органам местного самоуправления возможности вести самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность в различных формах, за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также возможностями монополизации определенных секторов местного рынка. Муниципальные образования вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях, создавать муниципальные предприятия, учреждения и участвовать в создании иных организаций, что позволяет иметь дополнительные источники финансовых средств муниципальных образований.

Ряд принципов правового регулирования местных финансов закреплен и Федеральным Законом № 131-ФЗ. В частности, им установлено, что федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Основным источником правовых норм в области бюджетных правоотношений является Бюджетный кодекс РФ. Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, правовой статус участников бюджетного процесса, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Помимо Бюджетного кодекса бюджетное законодательство РФ состоит из принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности; по порядку и условиям привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ .

Надо обратить внимание, что в БК РФ (ст. 2) применяется широкое понятие бюджетного законодательства, включающее не только законы, но и акты представительных органов муниципальных образований. Кроме этого, бюджетные и иные связанные с ними правоотношения регулируются подзаконными актами, указанными в ст.3 названного Кодекса.

Наиболее устойчивыми правовыми нормами бюджетного законодательства являются его принципы, так как они основываются на положениях Конституции РФ и следуют из них.

9.4. Принципы современного бюджетного законодательства

Финансовая деятельность органов публичной власти должна основываться на определенных принципах, т.е. основополагающих идеях, требованиях, правилах, вытекающих из сущности государства и местного самоуправления и общественных финансов. Принципы правового регулирования определяют особенности и целенаправленность всех правовых норм соответствующей отрасли права, базируются на конституционных положениях и обеспечивают их соблюдение. Понимание и использование принципов финансового права и бюджетной системы в РФ позволяют избежать ошибок в использовании финансовых методов, финансовых рычагов, при правовом регулировании финансовой деятельности.

В науке финансового права и публичного управления выделяется достаточно большое число принципов, которые характеризуют сущность публичных финансов и основываются на выработанном мировой практикой публичного управления опыте. В первую очередь отмечаются принципы приоритета публичных интересов, соблюдения компетенции при осуществлении финансовой деятельности и установлении расходов, обязательности наличия бюджета, принцип федерализма, принцип самостоятельности каждого уровня бюджетной системы и разграничения компетенции, принцип законности, единства финансовой системы, гласности и прозрачности финансовой деятельности органов публичной власти, принцип стабильности бюджетных решений, реальности бюджета, простоты бюджетных форм и процедур, результативности расходов и др. Эти принципы должны быть руководящими в построении муниципальной финансовой деятельности и соблюдаться при осуществлении правового регулирования местных финансов как на государственном уровне, так и в муниципальных образованиях. Ряд названных принципов закреплен в БК РФ. В соответствии с нормами названного Кодекса  бюджетная система РФ основана на принципах:

  • единства бюджетной системы РФ;
  • разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
  • самостоятельности бюджетов;
  • равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
  • полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
  • сбалансированности бюджета;
  • результативности и эффективности использования бюджетных средств;
  • общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
  • прозрачности (открытости);
  • достоверности бюджета;
  • адресности и целевого характера бюджетных средств;
  • подведомственности расходов бюджетов;
  • единства кассы.

Принципы бюджетной системы влияют на все положения бюджетного законодательства и на бюджетный процесс. Из принципов бюджетной системы следуют основные задачи и ограничения при работе с бюджетом, в том числе для органов местного самоуправления. Например, из принципа самостоятельности бюджетов , кроме прочего следует, что органы местного самоуправления должны сами определять, на что и в какой форме будут направлены поступившие в местный бюджет доходы. Ни органы местного самоуправления другого муниципального образования, ни органы государственной власти не вправе указывать органам местного самоуправления направления расходования бюджетных средств. Расходы определяются муниципальным образованием самостоятельно. Исключение составляют субвенции, которые предоставляются местным бюджетам на исполнение государственных полномочий с указанием направления их расходования.

Один из основных принципов бюджетной деятельности – сбалансированность бюджета. Л. Велихов определял этот принцип как принцип «бюджетного равновесия» и указывал на необходимость при планировании дефицитного бюджета заранее составлять план покрытия дефицита . БК РФ для исключения ситуации с невыполнением бюджетных обязательств содержит достаточно жесткие нормы, регулирующие вопросы сбалансированности бюджета . Органы местного самоуправления имеют право и обязанность самостоятельно обеспечивать сбалансированность местного бюджета, т.е. соответствие расходов доходам, и эффективность использования бюджетных средств. БК РФ  вводит ограничения по допустимому уровню превышения расходов над доходами – дефицита бюджета. Это вполне объяснимо, так как дефицит означает нестабильность финансового положения муниципального образования, невозможность обеспечить финансовыми средствами все утвержденные расходы. В этом случае органы местного самоуправления при превышении допустимого уровня дефицита должны отказаться от производства части расходов, приостановить или отменить часть расходных обязательств муниципального образования. Абсолютно недопустимо проводить общее сокращение расходов на определенную долю (процент), что зачастую делают финансовые органы. В случае дефицита по проекту бюджета представительный орган местного самоуправления должен выбрать приоритетные (главные, первоочередные) расходы. Как уже указывалось, Конституционный Суд РФ в своих правовых позициях отмечает, что приоритетными являются расходы, обеспечивающие реализацию конституционных гарантий прав граждан.

БК РФ определяет источники погашения дефицита местного бюджета. Основной источник – заемные средства. Это приводит к возникновению долговых обязательств муниципального образования. В конце позапрошлого века известный экономист А. Вагнер отметил, что «благоустройство городов прямо пропорционально их задолженности» . Несмотря на парадоксальность, это вполне обоснованное утверждение, так как обычные доходы местного бюджета позволяют обеспечить лишь основные текущие расходы. Расходы на развитие, инвестиционного, капитального характера обычно производятся за счет «чрезвычайных», по определению Л. Велихова , средств. Таким образом, при грамотном муниципальном управлении, заемные средства (муниципальный кредит) обеспечивают развитие муниципального образования. Однако использование муниципального кредита не должно приводить к невозможности выполнения долговых обязательств, к подрыву доверия к муниципальным образованиям как надежным заемщикам, а также не может ложиться необоснованным бременем на будущие периоды и будущие поколения. Поэтому во всех государствах вводятся ограничения для местного самоуправления в области осуществления займов. Эти ограничения, правда, должны быть продуманными и не тормозить развития муниципальных образований. Исходя из этого муниципальные заимствования, вопросы долговых обязательств регулируются нормами законодательства.

Виды долговых обязательств исчерпывающе определяются БК РФ. Бюджетный кодекс РФ также устанавливает предельный объем муниципального долга и предельные расходы на обслуживание долговых обязательств, срочность муниципальных долговых обязательств.

Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять соответствующие БК РФ формы и направления расходования средств бюджета (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ).

Доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов разграничиваются в соответствии с законодательством РФ между бюджетами бюджетной системы РФ. Это означает, что каждый уровень публичной власти и каждое муниципальное образование имеют собственные, не зависящие от других бюджетов доходные источники.

Разграничиваются также и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. При этом не допускается установление расходных обязательств, финансируемых одновременно из нескольких бюджетов бюджетной системы или без указания источника финансирования расходных обязательств. Например, не допускается устанавливать расходное обязательство – проведение Дня молодежи, если предполагается финансировать его из разных бюджетов бюджетной системы (например, муниципального района, поселений, бюджета субъекта РФ). В этом случае каждый уровень публичной власти устанавливает свои расходные обязательства: кто-то организацию зрелищных мероприятий (фейерверка, дискотеки и т.п.), кто-то аренду транспорта для доставки участников, кто-то предоставление помещений, кто-то оплату судейства на спортивных мероприятиях, кто-то телевизионные передачи и рекламную компанию и т.п. Аналогично не могут приниматься программы, финансируемые из разных уровней бюджетной системы. Каждое публично-правовое образование должно принимать собственные программы в пределах своей компетенции. Наиболее часто встречаются ошибки при принятии программ по обеспечению правопорядка, развитию сельского хозяйства, противопожарной безопасности, переселению из ветхого и аварийного жилья, капитальному ремонту, жилищному строительству и т.п.

Так как в основном расходные обязательства принимаются представительным органом муниципального образования, о чем будет сказано ниже, при издании нормативных правовых актов представительный орган должен строго следовать названному принципу бюджетного законодательства. Это в равной мере касается и недопустимости возложения на юридические и физические лица не предусмотренных законодательством РФ финансовых и иных обязательств по обеспечению выполнения полномочий органов местного самоуправления.

Все средства бюджета зачисляются и находятся на едином бюджетном счете и распределяются между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств по их лицевым счетам без снятия с единого бюджетного счета. И лишь оплата товаров, работ, услуг, включая заработную плату муниципальных служащих и работников муниципальных организаций – получателей бюджетных средств, осуществляется путем списания денежных средств бюджета с единого счета в пользу физического или юридического лица. Такой порядок движения денежных средств не требует предоставления статуса юридического лица главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств. При этом кассовое обслуживание исполнения бюджета – проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета – осуществляется органами Федерального казначейства .

Местный бюджет должен быть открытым для общества и средств массовой информации. Представительный орган обеспечивает прозрачность местного бюджета. Исходя из принципа прозрачности (открытости) бюджета, местный бюджет и отчет о его исполнении должен быть опубликован; населению и заинтересованным лицам должна быть предоставлена полная  информация о ходе исполнения бюджета. Для средств массовой информации и общества должен быть открытым и проект бюджета, внесенный в представительный орган, и процедуры рассмотрения и принятия решений по проекту бюджета, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа муниципального образования, либо между представительным органом муниципального образования и местной администрацией. По решению представительного органа обеспечивается доступность для граждан и иных сведений о бюджете.

Органы местного самоуправления должны обеспечить сопоставимость показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Несмотря на то что органы местного самоуправления имеют значительную самостоятельность в формировании и исполнении местных бюджетов, законодательство вполне однозначно определяет источники доходов, обеспечивающие покрытие расходов на выполнение тех или иных функций местного самоуправления, и допустимые направления расходов средств местных бюджетов, определяемые функциями местного самоуправления.

Бюджетным кодексом РФ введён принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств: при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Под результативностью понимается достижение определенных целей, результата, для которых выделялись бюджетные средства. Эффективность определяется соотношением затраченных бюджетных средств и полученных результатов.

Реализация названного принципа обеспечивается введением бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Оно означает распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов .

Публичные органы должны отвечать за результаты своей работы, что подразумевает возможность оценки этих результатов и принятия необходимых мер в случае, если результат окажется неудовлетворительным. Цель оценки эффективности заключается в получении информации, необходимой для принятия управленческих решений. Поэтому проводить такую оценку должны те органы, которые могут принимать управленческие решения по её результатам. Очевидно, что это в первую очередь тот орган, чья деятельность оценивается, и представительный орган муниципального образования.

Как и любая управленческая деятельность в публичном секторе, оценка эффективности подлежит нормативному правовому регулированию. Муниципальный правовой акт об оценке эффективности может быть принят как представительным органом местного самоуправления, так и руководителями тех органов, эффективность деятельности которых оценивается. Однако если в числе методов проведения оценки планируется использовать опросы жителей МО, то положение о мониторинге желательно принимать представительным органом муниципального образования.

Для обеспечения результативности и эффективности бюджетных расходов органам местного самоуправления необходимо регулярно проводить анализ финансового обеспечения публичных обязательств, осуществить разработку и утверждение критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения муниципальных заданий и обеспечить финансирование бюджетных учреждений в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.

Мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является объем и качество предоставленных населению бюджетных услуг, безопасное содержание необходимых объектов муниципальной собственности, наличие условий для деятельности частного предпринимательства в области оказания иных услуг населению, т.е. достижение намеченного результата деятельности, а не простое формальное снижение расходов.

Надо отметить, что введение «защищенных статей бюджета» в сложившемся у органов местного самоуправления понимании текущего содержания бюджетных учреждений в настоящее время не может быть признано соответствующим принципам бюджетной системы РФ и, соответственно, бюджетному законодательству. Дело в том, что в наибольшей степени реализация конституционных гарантий прав граждан осуществляется за счет использования муниципальной собственности. Обеспечение ее надлежащего состояния, требующее капитальных вложений, не только направлено на реализацию одной из  главных конституционных гарантий – безопасности жизни и здоровья людей, но и определяет результативность бюджетных расходов. Так, выплата заработной платы работникам бюджетных учреждений не позволит предоставлять гарантированные услуги населению, если здания и сооружения, используемые для оказания услуг, не будут соответствовать требованиям безопасности (пожарной, технологической, санитарно-гигиенической и т.д.). В такой ситуации расходы по выплате заработной платы будут неэффективными (учреждение не может работать), что нарушает соответствующий принцип бюджетной системы.

Исходя из этого, определяя приоритеты финансирования при недостаточности средств бюджета, органы местного самоуправления должны в обязательном порядке включать в число приоритетных финансирование своевременного проведения капитального ремонта основных средств муниципальных учреждений, обеспечения безопасного содержания и эксплуатации  объектов муниципальной собственности.

Так как именно муниципальные правовые акты обеспечивают реализацию законодательства РФ в муниципальных образованиях, муниципальное правовое регулирование местных финансов и бюджетного процесса должно гарантировать соблюдение всеми органами местного самоуправления вышеназванных положений и иных принципов бюджетной системы РФ.

9.5. Бюджетная классификация

Из принципа единства бюджетной системы РФ  помимо прочего следует наличие единой бюджетной классификации.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация и бюджетный учет – это инструмент, гарантирующий прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающий необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса – от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Бюджетная классификация РФ включает:

  • классификацию доходов бюджетов;
  • классификацию расходов бюджетов;
  • классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
  • классификацию операций публично-правовых образований (далее – классификация операций сектора государственного управления).

Бюджетным кодексом РФ введён принцип подведомственности расходов бюджетов – получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств (далее – ГРБС и РБС соответственно), в ведении которого они находятся. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Кроме того, БК РФ устанавливает, что каждой целевой программе (подпрограмме) присваивается уникальный код целевой статьи бюджета. Указанные положения в совокупности с принципом результативности расходов ориентируют на введение структуры администрации (органов местного самоуправления), основанной на органах управления муниципальными долгосрочными целевыми программами.

Решением о бюджете утверждается в составе ведомственной структуры бюджета перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета, а также перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, перечень статей и видов источников финансирования дефицита. Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета присваиваются:

- каждому публичному нормативному обязательству;

- каждой долгосрочной целевой программе (подпрограмме);

- каждой обособленной функции (сфере, направлению) деятельности  органов местного самоуправления;

- каждому проекту для осуществления бюджетных инвестиций.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления должны указывать в бюджете средства, выделенные на финансирование исполнения отдельных государственных полномочий, в том числе и при реализации муниципальным образованием предоставленных органам местного самоуправления прав , и учитывать данное разграничение в бюджетной классификации. Это позволяет обосновано подходить к принятию решения по сокращению расходов или приостановлению (отмене) действующих расходных обязательств в процессе утверждения бюджета представительным органом. Нельзя также забывать и о том, что в случае превышения уровня дотационности местного бюджета свыше 30% , финансирование реализации дополнительных прав, а также иных дополнительно принятых на себя МО расходов, помимо решения вопросов местного значения, не допускается.

9.6. Правовая основа бюджетных расходов

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ.

Ресурсы, которыми обладает публичная власть, могут использоваться только для достижения поставленных целей, соответствующих компетенции данного уровня публичной власти. Принципиально важно, чтобы расходы обеспечивали достижение конкретной цели или решение конкретных задач.

Расходование бюджетных средств в соответствии с положениями БК РФ допускается только на основании реестра расходных обязательств, который обязаны вести органы местного самоуправления. Под реестром расходных обязательств муниципального образования понимается  используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Фактически реестр – это правовая основа бюджетных расходов, свод муниципальных правовых актов, определяющих гарантированные населению муниципальные услуги и выполняемые органами местного самоуправления функции, с расчетом необходимого объема бюджетных средств.

Формирование реестра расходных обязательств в управленческом аспекте означает прежде всего анализ и проектирование приоритетов в деятельности органов МСУ. Формирование и ведение реестра в правовом аспекте – это осуществление регулирования порядка решения вопросов местного значения, установление гарантий населению в данном муниципальном образовании и обеспечение выполнения обязанностей органов местного самоуправления по реализации установленных гарантий.

В муниципальных образованиях на финансирование вопросов местного значения средств обычно недостаточно. Это требует проведения жесткого контроля обоснованности финансирования мероприятий, определения приоритетов в муниципальной деятельности и в формировании расходной части бюджета. Цели деятельности должен определить представительный орган в рамках выбранной стратегии муниципального образования. Также представительный орган обязан осуществлять определение приоритетов как при разработке стратегии и программ развития, так и при ежегодном рассмотрении документов и материалов, необходимых для формирования бюджета очередного года.

Критериями определения приоритетности функции и услуги являются:

- гарантированность гражданам;

- массовость;

- влияние на деятельность субъектов предпринимательства;

- социальная значимость (существенные негативные последствия при неисполнении).

Определение по муниципальным правовым актам категорий и числа потребителей услуг и сравнение различных расходных обязательств по показателю массовости позволяет оценить востребованность, значимость услуг, мероприятий для жителей муниципального образования, эффективность вложения бюджетных средств, спрогнозировать социальные последствия изменения объема финансирования тех или иных расходных обязательств.

Формирование и ведение реестра расходных обязательств, бюджетное финансирование только расходов, предусмотренных реестром, позволяет добиться точного соответствия правового, финансового и управленческого обеспечения деятельности органов власти. Реестр расходных обязательств используется и как инструмент контроля обоснованности финансирования тех или иных расходов.

Расходные обязательства муниципального образования – это обусловленные муниципальным правовым актом, договором или соглашением обязанности муниципального образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из местного бюджета. В числе расходных обязательств кроме обычных выделяются публичные обязательства и публичные нормативные обязательства.

Публичные обязательства муниципального образования – обусловленные нормативным правовым актом расходные обязательства муниципального образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным актом порядок его определения (расчета, индексации).

Публичные нормативные обязательства муниципального образования – публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации. К публичным нормативным обязательствам не относятся выплаты физическому лицу, предусмотренные статусом муниципальных служащих, а также лицам, замещающим муниципальные должности, работникам бюджетных учреждений, лицам, обучающимся (воспитанникам) в муниципальных образовательных учреждениях.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

  • принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
  • принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
  • заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

В частности, при решении вопросов местного значения, связанных с организацией какой-либо сферы деятельности, расходные обязательства могут возникнуть из установления в муниципальных правовых актах перечня оказываемых населению услуг за счет средств местного бюджета и выполняемых функций, муниципальных стандартов и нормативов по оказанию услуги (услуг), принятых планов и программ деятельности по достижению установленных целей в различных отраслях муниципального хозяйства, из заключенных соглашений по совместной деятельности в области оказания услуг и (или) реализации социальной ответственности (межмуниципальное сотрудничество)  и т.п.

При «создании условий» для какой-либо сферы расходные обязательства возникают из принятия программ создания (развития) инфраструктуры оказания услуг, территориального планирования, поддержки предпринимательства, административных регламентов выполнения функций органами местного самоуправления и т.п.

Расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета. Муниципальные социальные стандарты, нормативы финансирования определяются только муниципальными правовыми актами. Так как БК РФ предусматривает четкое разделение бюджетных полномочий по уровням бюджетной системы, установление расходных обязательств муниципального образования органами государственной власти, а, следовательно, законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов РФ не допускается.

Муниципальные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства по вопросам местного значения в каждом конкретном муниципальном образовании должны определять:

  • конкретные цели деятельности по каждому вопросу местного значения, требующему решения именно в этом муниципальном образовании,
  • задачи, направления деятельности,
  • необходимые мероприятия, программы и проекты,
  • результаты, которые должны быть получены,
  • муниципальные стандарты, как характеризующие оказываемые услуги, так и стандарты муниципальной деятельности по тому или иному вопросу местного значения.

Необходимость установления расходных обязательств и ведения их реестра вынуждает органы местного самоуправления регламентировать и продумывать свою деятельность по всем вопросам местного значения.

Расходные обязательства муниципального образования по исполняемым отдельным государственным полномочиям устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления  в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ.

Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления части переданных по соглашениям полномочий по вопросам местного значения органов местного самоуправления иного типа муниципального образования, устанавливаются муниципальными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления на основании указанных соглашений, исполняются за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих местных бюджетов .

Необходимо отметить, что при исполнении государственных полномочий или переданных по соглашениям полномочий иных типов муниципальных образований, органы местного самоуправления, исполняющие полномочия, должны выполнять установленные органами государственной власти или соглашениями между органами местного самоуправления нормативы расходов, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций или трансфертов. Если же нормативы в МО превышаются, то финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета . При этом в соответствии с ч. 5 ст. 19 ФЗ № 131-ФЗ органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные финансовые средства и материальные ресурсы для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий только в случаях и порядке, предусмотренных Уставом муниципального образования. Практика показывает, что лишь у небольшого количества муниципальных образований Уставом определены такие случаи и порядок. Это приводит к незаконности осуществления названных расходов.

В связи с вышеизложенным органам местного самоуправления необходимо при подготовке и рассмотрении проекта местного бюджета учитывать методику расчета субвенций или трансфертов и контролировать соблюдение указанных нормативов. В особенности это касается финансирования образовательного процесса, так как зачастую нормативы по наполнению классов, учебной нагрузке преподавателей и иные в муниципальных образованиях не соблюдаются.

Органы местного самоуправления не вправе  устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ. К таким случаям, например, относятся предоставленные органам местного самоуправления статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ дополнительные права.

Устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, органы местного самоуправления могут только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

Принятие и включение расходного обязательства в реестр является не только основанием для выделения в проекте бюджета средств на его исполнение, но и требует обязательного финансирования данного обязательства. То есть все принятые в муниципальном образовании расходные обязательства подлежат включению в бюджет на очередной финансовый год. При недостаточности средств бюджета на финансирование действующих расходных обязательств, часть из них должна быть приостановлена или отменена в соответствии с выбранными приоритетами и стратегией муниципального образования.

Если органами местного самоуправления принимается нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств . Используемая до настоящего времени в муниципальных правовых актах формулировка: «финансовому органу изыскать средства на исполнение данного решения» противоречит бюджетному законодательству РФ.

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в решение о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в решение о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Планирование бюджетных ассигнований должно осуществляться раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Первоочередному включению в проект бюджета подлежат действующие расходные обязательства. При недостаточности средств на финансирование принимаемых расходных обязательств одновременно с изданием муниципального правового акта об установлении нового расходного обязательства отменяется или приостанавливается часть действующих обязательств в соответствии со стратегией муниципального образования и с установленными в муниципальном образовании приоритетами. Не допускается снижение достигнутого  уровня гарантий населению и ухудшение качества услуг; при ограниченности ресурсов и неопределенности в дальнейшем поступлении доходов расходные обязательства должны устанавливаться муниципальными правовыми актами на ограниченный срок.

Объем финансирования  расходных обязательств определяется:

- содержанием расходных обязательств,

- муниципальными минимальными социальными стандартами,

- объемом и качеством оказываемых услуг (муниципальные стандарты, нормативы, тарифы, цены и т.п.),

- объемом и сложностью выполняемых функций (нормирование, в том числе труда),

- объемом и ценами заказываемых товаров, работ, услуг в обеспечение деятельности (нормирование, предельные размеры выплат),

- объемом и размерами выплат населению (публичные нормативные обязательства),

- условиями и размерами оплаты труда персонала,

- состоянием и составом объектов муниципальной собственности,

- инвестиционной программой муниципального образования.

Если ранее приоритет отдавался финансированию текущих расходов, причем в основном на содержание учреждений, то с осуществлением перехода от управления затратами к управлению результатами главным является достижение поставленных в муниципальном образовании целей. В связи с этим финансируется результат деятельности получателей бюджетных средств, вне зависимости от того, организация какой организационно-правовой формы и формы собственности обеспечивает достижение результата. Значимыми становятся и капитальные расходы, обеспечивающие решение вопросов местного значения (строительство и ремонт жилья, дорог и т.п.) или наличие инфраструктуры оказания муниципальных услуг (строительство и ремонт клубов, школ, больниц, теплосетей, инфраструктуры водо-, газо-, электрообеспечения и прочее). Кстати, действующая редакция БК РФ не предусматривает разделения расходов на текущие и капитальные; не содержится данных понятий и в бюджетной классификации.

Надо отметить, что в соответствии с проводимой государственными органами оценкой эффективности органов местного самоуправления, об эффективности деятельности органов местного самоуправления в числе прочего свидетельствует увеличение расходов бюджета на увеличение стоимости основных средств инфраструктуры оказания услуг; увеличение доли капитальных расходов в бюджете МО; увеличение расходов на поддержку и развитие малого и среднего предпринимательства и др.

Ориентиром для минимального объема капитальных вложений в год должен служить размер годовых амортизационных начислений на основные средства, находящиеся в муниципальной собственности и служащие для решения вопросов местного значения.

В расходной части бюджета предусматривается создание резервного фонда местной администрации. Размер резервного фонда устанавливается решением о бюджете и не может превышать 3 процента утвержденного указанным решением общего объема расходов . Средства резервного фонда могут использоваться только на покрытие расходов, которые невозможно было предвидеть (непредвиденные ситуации). Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета. Создание резервных фондов представительного органа и депутатов представительных органов запрещается.

Если планируется предоставление муниципальных гарантий, то программа данных гарантий должна быть утверждена как приложение к решению о бюджете . В программе муниципальных гарантий должно быть отдельно предусмотрено каждое направление (цель) гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объем которого превышает 100 тысяч рублей. Решением представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных муниципальных гарантий.

Еще одной важной особенностью правового регулирования бюджетных расходов является то, что БК РФ  вводит закрытый перечень бюджетных ассигнований на:

  • оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
  • социальное обеспечение населения;
  • предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
  • предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг;
  • предоставление межбюджетных трансфертов;
  • предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
  • обслуживание государственного (муниципального) долга;
  • исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Ряд из названных бюджетных ассигнований дополнительно регулируется отдельными статьями БК РФ. Органы местного самоуправления при правовом  регулировании бюджетных расходов должны соблюдать данные положения БК РФ.

При составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальными учреждениями и иными некоммерческими организациями муниципальных услуг (выполнение работ) используется муниципальное задание. Муниципальное задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания  муниципальных услуг (выполнения работ).

БК РФ  устанавливает требования к содержанию муниципального задания.

Осуществляя муниципальное правовое регулирование муниципального задания, требуется решить целый ряд вопросов, в частности, установить правовую форму данного документа; орган, утверждающий перечень услуг (работ), выполняемых функций; определить нормативные затраты на оказание услуг (выполнение работ) и содержание необходимого имущества; определить порядок оказания услуг (регламент или иной документ); при отсутствии регламента  описать основные процедуры оказания услуг, порядок информирования потенциальных потребителей об оказании услуг, перечень оснований для приостановления оказания услуг или отказа в оказании услуг.

БК РФ вводит ограничения по прямому финансированию из бюджета деятельности хозяйствующих субъектов. Допускается предоставление субсидий организациям (за исключением муниципальных учреждений) – производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов, однако только в случаях и порядке, предусмотренных представительным органом решением о бюджете, и принятыми в соответствии с ним МПА администрации. Муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий, должны содержать категории и (или) критерии отбора лиц – производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидии; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при предоставлении субсидий.

Субсидии могут предоставляться также некоммерческим организациям: автономным учреждениям (на выполнение задания и содержание имущества) и иным некоммерческим организациям. В этом случае должны быть определены цели предоставления субсидий.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства могут осуществляться также в соответствии с концессионными соглашениями.

Предоставление бюджетных инвестиций немуниципальным организациям  влечет возникновение права муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов данной организации. Осуществление бюджетных инвестиций из местного бюджета в объекты капитального строительства, которые не относятся (не могут быть отнесены) к муниципальной собственности, не допускается! Это касается, например, некоммерческих организаций.

В целом, планируя, регулируя и утверждая муниципальными правовыми актами расходы местного бюджета, органы местного самоуправления должны ставить следующие задачи:

- обеспечить объем услуг, предоставляемых муниципальным образованием,  необходимый для достижения качества жизни населения на уровне не ниже, а по возможности выше среднего уровня по РФ (субъекту РФ);

- обеспечить развитие муниципального образования, сохранение и развитие объектов муниципальной собственности;

- обеспечить исполнение отдельных переданных государственных полномочий и реализацию решений органов государственной власти;

- обеспечить обслуживание и погашение долговых обязательств;

- иметь сбалансированный бюджет;

- рационализировать расходы муниципального образования.

9.7. Доходы местных бюджетов и принципы межбюджетных отношений

Как уже отмечалось, для решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления, муниципальным образованиям должно быть гарантировано наличие определенных ресурсов, что и установлено действующим федеральным законодательством. В официальном комментарии к Европейской хартии местного самоуправления отмечается, что «предоставляемые бюджетные средства должны соответствовать задачам, которые выполняют органы местного самоуправления, не подвергая их риску осуществлять несбалансированные изменения в бюджете».

Минимальные доходы местного бюджета должны быть такими, чтобы обеспечивать возможность предоставления каждому жителю муниципального образования услуг жизнеобеспечения в рамках компетенции местного самоуправления на уровне не ниже установленных гарантий. В вопросах местного значения данные гарантии определяются приоритетами и потребностями жителей. Закрепляться гарантии (в том числе в форме муниципальных минимальных социальных стандартов) должны после проведения анализа потребностей и возможностей муниципального образования в средне- и долгосрочной перспективе и обсуждения с населением муниципальными правовыми актами, принимаемыми на основе стратегии развития муниципального образования, обеспечивающей конкурентноспособность муниципального образования по условиям жизни населения.

Однако муниципальные образования не могут надеяться на увеличение поступлений от государства с введением дополнительных муниципальных гарантий. Уровень финансовой помощи муниципальным образованиям определяется потребностями выравнивания базовых условий жизни населения и, соответственно, финансовой обеспеченности муниципальных образований. Расширение же спектра услуг, получаемых жителями муниципального образования за счет бюджетных средств, должно происходить за счет повышения эффективности и результативности, качества муниципального управления.

С 2006 года существенно изменились законодательные подходы к обеспечению доходных источников местного бюджета:

- закрепляются на постоянной основе собственные доходные источники, в пределах которых органы местного самоуправления должны обеспечить финансирование решения вопросов местного значения и дополнительно принимаемых к своему рассмотрению вопросов, не отнесенных к компетенции иных публичных образований;

- осуществляется переход к предоставлению финансовой помощи не с учетом имеющейся инфраструктуры и выполняемых полномочий, а в обеспечение финансового выравнивания муниципальных образований, в том числе по подушевому принципу. При этом финансовая помощь (безвозмездные и безвозвратные перечисления, за исключением субвенций на исполнение переданных государственных полномочий) относится к собственным доходам местного бюджета.

К доходам местного бюджета относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

Налоговые доходы бюджетов – доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

Налог – обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований .

К местным налогам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц.

В местный бюджет зачисляются как местные налоги, так и отчисления от федеральных и региональных налогов, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ. Так, например, БК РФ установлены постоянные нормативы зачисления в местные бюджеты доли от налога на доходы физических лиц.

Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района или иного решения на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законом субъекта РФ в бюджет муниципального района.

При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым Кодексом РФ (далее – НК РФ), следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ.

Налоговая ставка представляет собой величину налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы. При этом налоговая база – стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения. По земельному налогу налоговая ставка устанавливается представительным органом в пределах, определенных НК РФ. Налоговая ставка по данному налогу может дифференцироваться в зависимости от категории земель и разрешенного использования земельного участка. При этом налог должен иметь экономическое обоснование и не быть произвольным.

Ставки налога на имущество физических лиц (на строения, помещения и сооружения) устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости. Представительные органы местного самоуправления могут определять дифференциацию ставок в установленных пределах в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости, типа использования и по иным критериям. Ставки налога устанавливаются в пределах, определенных НК РФ.

Налоги зачисляются в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения. Сроки уплаты налогов и сборов устанавливаются применительно к каждому налогу и сбору и определяются календарной датой или истечением периода времени, исчисляемого годами, кварталами, месяцами и днями, а также указанием на событие, которое должно наступить или произойти, либо действие, которое должно быть совершено.

Уплата налога производится разовой уплатой всей суммы налога либо в ином порядке, предусмотренном решением представительного органа. Подлежащая уплате сумма налога уплачивается (перечисляется) налогоплательщиком или налоговым агентом в установленные сроки. Уплата налога производится в наличной или безналичной форме. При отсутствии банка налогоплательщики (налоговые агенты), являющиеся физическими лицами, могут уплачивать налоги через кассу местной администрации либо через организацию федеральной почтовой связи.

Налогоплательщик обязан уплатить налог в течение одного месяца со дня получения налогового уведомления, если более продолжительный период времени для уплаты налога не указан в этом налоговом уведомлении.

Представительными органами муниципальных образований в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Таким образом, местные налоги подлежат регулированию муниципальными правовыми актами в пределах, установленных налоговым законодательством РФ.

К неналоговым доходам местных бюджетов относятся:

  • доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
  • доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
  • доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
  • средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
  • средства самообложения граждан;
  • иные неналоговые доходы.

Доходы от использования муниципального имущества в наибольшей степени зависят от качества муниципального управления. Поэтому грамотное правовое регулирование использования муниципального имущества, регламентация выполнения функций по управлению муниципальным имуществом могут обеспечить повышение доходной базы местного бюджета и снижение издержек. Вместе с тем, доходы от муниципального имущества должны использоваться таким образом, чтобы обеспечить сохранение и развитие необходимой имущественной базы муниципального образования. Необходимо отметить, что  объем поступлений от арендных платежей должен определять финансирование расходов, связанных с содержанием и капитальным ремонтом сдаваемых в аренду объектов недвижимости, а также приобретение (создание) иных объектов муниципальной собственности. Это – сущность арендной платы при использовании публичной собственности. Арендные платежи не должны служить цели получения прибыли, так как публичное управление не является и не может являться коммерческой деятельностью. Арендная плата должна обеспечивать расходы муниципальных образований на восстановление и создание объектов муниципальной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения.

Еще одно правило бюджетирования: единовременные доходы (например, от приватизации объектов муниципальной собственности) не должны использоваться как дополнительный источник финансирования обычных расходов. Это экстраординарные доходы, и направляться они должны на расходы, также носящие экстраординарный характер (инвестирование, развитие, создание объектов). Таки образом, работа с доходами – это не только их получение и учет, но анализ и прогнозирование их использования.

Безвозмездные поступления – денежные средства , которые предоставляются бюджету либо из других бюджетов бюджетной системы, либо от физических лиц или организаций, включая международные.

К безвозмездным поступлениям относятся:

  • дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;
  • субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);
  • субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;
  • иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;
  • безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Все безвозмездные поступления, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ, например, бюджетом субъекта РФ бюджету поселения, называются межбюджетными трансфертами.

Основными формами межбюджетных трансфертов являются:

  • дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
  • субсидии местным бюджетам;
  • субвенции местным бюджетам;
  • иные межбюджетные трансферты.

Дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотации могут использоваться на финансирование любых расходных обязательств местного бюджета, за исключением ниженазванных ограничений.

Основное назначение дотаций – выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Регулирование межбюджетных отношений должно происходить  на  основе установленных субъектом Российской Федерации критериев бюджетной обеспеченности.

Критерии должны быть такими, чтобы давать возможность обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципального образования в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления, в равном объеме вне зависимости от того, в каком муниципальном образовании проживает гражданин Российской Федерации и каковы финансовые и экономические возможности территории. Очевидно, что такой норматив в стоимостном выражении будет различен не только в разных субъектах РФ, но и в разных группах муниципальных образований одного типа. Так, например, стоимость одного учебного места в школе или одной больничной койки в сельских поселениях и в отдаленных районах значительно больше, чем в крупных городах и густонаселенных промышленных районах.

К сожалению, действующее бюджетное законодательство не учитывает необходимость предоставления муниципальным образованиям финансовых ресурсов, достаточных для удовлетворения минимальных гарантий гражданам. Вместо этого БК РФ устанавливает, что бюджетная обеспеченность рассчитывается исходя из доходов бюджетов. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены местным бюджетом, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным образованиям соответствующего типа данного субъекта РФ с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности производится по единой методике для каждого типа муниципальных образований, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов, перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований не допускается.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания финансовых возможностей муниципального образования по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Для совершенствования межбюджетных отношений в соответствии с Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года  планируется предусмотреть в БК РФ требования к порядку определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предусматривающие определение их объема исходя из необходимости достижения уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого законодательными органами субъектов РФ. Тем самым планируется ввести критерии, позволяющие учитывать необходимые минимальные потребности местных бюджетов в бюджетных средствах для решения задач местного самоуправления.

Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений определяется для каждого поселения (включая городские округа) субъекта РФ исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются муниципальным образованиям, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований соответствующих типов.

При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований от налога на доходы физических лиц. Изменение указанных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований в течение текущего финансового года не допускается.

Средства, полученные по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетной дотации), изъятию в бюджет субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат.

Потери бюджета в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетной дотации) компенсации из бюджета субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат.

Эти положения необходимо учитывать представительным органам при принятии решения о согласовании заменены дотаций дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований от налога на доходы физических лиц.

Поселения получают также дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района. Эти дотации предоставляются поселениям, входящим в состав данного муниципального района, в соответствии с муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта РФ. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района образуют районный фонд финансовой поддержки поселений.

Порядок определения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ. Объем и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района предоставляются поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района. Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов отдельных поселений не допускается.

Под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов.

В составе бюджета субъекта РФ могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Законом субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта РФ субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта РФ уровня в расчете на одного жителя. Объем указанной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50 процентов разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета (без учета доходов по дополнительным нормативам отчислений) в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в отчетном финансовом году.

Расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения межбюджетной субсидии, подлежащей перечислению в бюджет субъекта РФ, не могут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения указанной межбюджетной субсидии имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя.

Поселения, входящие в состав муниципального района, представительный орган которого образуется в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, обязаны перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, определенных указанным Федеральным законом.

Цели, порядок расчета, перечисления и использования вышеуказанных межбюджетных субсидий устанавливаются уставом муниципального района и (или) муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района.

Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг.

В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района,  сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет, в порядке, определяемом финансовым органом муниципального района с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов РФ.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ, между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях. Использование при распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается.

Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ утверждается законом о бюджете субъекта РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

Целями межбюджетных трансфертов является обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы, горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности, снижение внешних эффектов, отрицательно влияющих на объем и качество предоставляемых бюджетных услуг, и гармонизация расходов, а также стимулирование предоставления определенных услуг .

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации (ст. 136 БК РФ), а также при нарушении предельных значений, установленных п. 3 ст. 92.1 и ст. 107 БК РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями настоящей статьи положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

9.8. Субъект права собственности на местные финансы. Полномочия местного самоуправления в финансово – бюджетной сфере

Прежде чем говорить об участниках бюджетного процесса на муниципальном уровне и их полномочиях, необходимо обратить внимание на то, кто является субъектом права собственности на местные финансы. Очевидно, что это – муниципальное образование. Именно муниципальному образованию, а не органам местного самоуправления, принадлежит муниципальная казна, включающая в том числе и средства местного бюджета. Поэтому единый бюджетный счет открывается муниципальному образованию, и является счетом муниципального образования. Так как муниципальное образование своими действиями права реализовать не может, от имени муниципального образования  в бюджетных правоотношениях участвуют органы местного самоуправления и иные участники, определенные бюджетным законодательством, а также муниципальными правовыми актами, устанавливающими полномочия и функции органов местного самоуправления, их должностных лиц и структурных подразделений.

Бюджетные полномочия – установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Бюджетные полномочия – это лишь средство решения вопросов местного значения, а не цель деятельности органов местного самоуправления.

К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

  • установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
  • составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
  • установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
  • определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
  • осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
  • установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к местному бюджету;
  • в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
  • иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

К бюджетным полномочиям муниципальных районов, помимо вышеуказанных, относятся:

  • установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов РФ в бюджеты муниципальных районов;
  • установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
  • определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
  • составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Необходимо отметить, что осуществление финансового выравнивания бюджетов поселений за счет средств бюджета муниципального района, является обязательным для муниципальных районов. Это один из вопросов местного значения муниципального района, не менее значимый, чем, например, организация предоставления образования или медицинской помощи. Этот вопрос должен решаться вне зависимости от того, наделяются ли органы местного самоуправления муниципального района отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по финансовому выравниванию поселений, так как бюджетное законодательство и законодательство о местном самоуправлении предусматривают два уровня помощи бюджетам поселений: со стороны субъекта РФ и со стороны муниципального района.

Поселения могут устанавливать порядок составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

се названные бюджетным законодательством бюджетные полномочия муниципальных образований в соответствии с законами разграничиваются Уставом муниципального образования и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами между участниками бюджетного процесса данного муниципального образования.

9.9. Участники бюджетного процесса

Участниками бюджетного процесса в муниципальном образовании являются:

  • глава муниципального образования;
  • представительный орган;
  • исполнительно-распорядительные органы муниципального образования;
  • органы муниципального финансового контроля;
  • главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
  • главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
  • главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
  • получатели бюджетных средств.

Правовой статус участников бюджетного процесса на муниципальном уровне определяется БК РФ и муниципальными правовыми актами (Устав муниципального образования, положения об органах и структурных подразделениях органов местного самоуправления).

Законодательство вводит жесткое разделение полномочий представительного и исполнительного органов, в том числе прямой запрет на управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения .

Представительный орган устанавливает порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета. При этом порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ должны определяться Уставом муниципального образования.

Представительный орган рассматривает и утверждает бюджет и отчет о его исполнении, осуществляет последующий контроль за исполнением бюджета, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ.

Исключительно к компетенции представительного органа в части бюджета и бюджетного процесса относится:

  • утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
  • установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
  • принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
  • определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
  • контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Представительный орган может устанавливать расходные обязательства местного бюджета. Он же должен определить приоритеты в деятельности органов местного самоуправления и, соответственно, в расходовании бюджетных средств.

При утверждении местного бюджета представительный орган должен контролировать соответствие предлагаемых в проекте бюджета расходов расходным обязательствам муниципального образования и обеспечение исполнения всех принятых в муниципальном образовании расходных обязательств.

Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов бюджетам поселений устанавливаются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района.

Исключительно важными являются полномочия финансового контроля представительного органа. Представительные органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

  • предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов решений о бюджете и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам;
  • текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп представительных органов, в ходе публичных слушаний и в связи с депутатскими запросами;
  • последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета.

Контроль представительных органов предусматривает право соответствующих представительных органов на получение от местных администраций необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; создание собственных контрольных органов; вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля представительным органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, БК РФ, иными нормативными правовыми актами РФ.

В части расходов на деятельность представительного органа данный орган обладает также полномочиями получателя бюджетных средств, названными ниже. Особо надо обратить внимание на обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительного органа, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительного органа, обеспечивают управление муниципальным долгом, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ, Уставом муниципального образования и (или) принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Бюджетные полномочия Главы муниципального образования определяются Уставом исходя из выбранной в муниципальном образовании модели местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления.

Органы муниципального финансового контроля, созданные  представительным органом муниципального образования, осуществляют контроль за исполнением бюджета и готовят заключения на годовой отчет об исполнении бюджета, проводят экспертизу проекта бюджета, долгосрочных целевых программ и правовых актов по бюджетным вопросам.

Органы муниципального финансового контроля, созданные на основании решения представительного органа о структуре местной администрации, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджета.

Более детально бюджетные полномочия органов местного самоуправления регулируются Уставом муниципального образования и в соответствии с ним – решениями представительного органа.

Наиболее часто  в муниципальных образованиях встречаются ошибки в части правового регулирования полномочий главных распорядителей  (распорядителей) бюджетных средств (далее ГРБС и РБС соответственно). Зачастую также за главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств  неправомерно закрепляются полномочия получателей бюджетных средств. Устанавливая структуру местной администрации и определяя полномочия участников бюджетного процесса, необходимо следить за тем, чтобы в одном органе (структурном подразделении) не совмещались функции по установлению муниципальных заданий и контролю исполнения бюджета и функции по использованию предоставленных бюджетных средств на исполнение муниципального задания.

Главный распорядитель бюджетных средств:

  • обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
  • формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;
  • ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;
  • формирует муниципальные задания подведомственным получателям бюджетных средств;
  • осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований;
  • вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств;
  • вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;
  • определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений;
  • обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий условий, установленных при их предоставлении;
  • организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности;
  • формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств;
  • несет от имени муниципального образования субсидиарную ответственность по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств (бюджетных учреждений).

Надо отметить, что в соответствии с изменениями бюджетного законодательства главный распорядитель бюджетных средств не утверждает сметы подведомственным бюджетным учреждениям. Вместо этого устанавливаются муниципальные задания. В соответствии с п. 9 Приказа Минфина РФ от 20 ноября 2007 г. № 112н руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета в случае доведения государственного (муниципального) задания до подведомственного учреждения предоставляет в установленном им порядке руководителю учреждения право утверждать смету учреждения. При этом руководитель главного распорядителя, распорядителя средств бюджета вправе утверждать свод смет учреждений, представленный (сформированный) распорядителем бюджетных средств.

Перечень главных распорядителей средств местного бюджета устанавливается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов. Однако надо заметить, что обычно всеми названными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств в муниципальном образовании, особенно в поселениях, обладает только местная администрация, что должно учитываться в решении представительного органа о местном бюджете.

Распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

  • осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;
  • распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
  • вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи;
  • в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.

Главный администратор доходов бюджета:

  • формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;
  • представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;
  • представляет сведения для составления и ведения кассового плана;
  • формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета.

Администратор доходов бюджета:

  • осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;
  • осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
  • принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
  • принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджет и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;
  • в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета.

Получателями бюджетных средств являются орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств бюджета. Иные органы и организации, в том числе муниципальные унитарные предприятия, не являются получателями средств местного бюджета в понятии бюджетного законодательства!

Получатель бюджетных средств:

  • составляет и исполняет бюджетную смету;
  • принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
  • обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;
  • вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;
  • ведет бюджетный учет;
  • формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Таким образом, можно выявить существенные различия между главными распорядителями и получателями бюджетных средств, которые не позволяют для обеспечения эффективности и результативности, а, следовательно, соблюдения принципов бюджетного законодательства, совмещать в одном органе (структурном подразделении) функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств (табл.).

Главный распорядитель бюджетных средств участвует в бюджетных, а не в гражданских правоотношениях; устанавливает муниципальные задания; устанавливает порядок утверждения сметы; осуществляет контроль использования бюджетных средств для выполнения задания; оплачивает за счет средств муниципального образования работы, товары, услуги, приобретаемые для муниципального образования.

Получатель бюджетных средств участвует в гражданских и бюджетных правоотношениях, выполняет муниципальное задание, принимает и исполняет бюджетные обязательства, использует денежные средства, оплачивает за счет сметы товары, работы, услуги, приобретаемые для своих нужд.

Участники бюджетного процесса в МО осуществляют и  иные бюджетные полномочия, установленные муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения в соответствии с БК РФ.

Таблица

Различия функций главного распорядителя и получателя бюджетных средств

Главный распорядитель бюджетных средств    Получатель бюджетных средств        
Регулирует (администрирует)    Хозяйствует
Устанавливает задания    Исполняет задания
Контролирует    Отчитывается
Планирует    Реализует планы

Надо указать на то, что БК РФ при определении участников бюджетного процесса и их полномочий не оперирует понятием «юридическое лицо» и не указывает на применение норм Гражданского Кодекса РФ к названным бюджетным правоотношениям.

9.10. Правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальном образовании

Бюджетный процесс в муниципальном образовании – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению и исполнению бюджета, контролю за его исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Организация бюджетного процесса во многом зависит от распределения бюджетных полномочий в муниципальном образовании и структуры органов местного самоуправления (в том числе внутренней структуры администрации). Несмотря на разграничение бюджетных полномочий все стадии бюджетного процесса должны осуществляться при тесном взаимодействии всех его участников.

Грамотно построенный бюджетный процесс должен исходить из тщательно организованного стратегического и финансового планирования развития территории. Цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального образования, закрепляются нормативно в решениях органов местного самоуправления (расходные обязательства) и обеспечиваются приоритетным финансированием. Поэтому отправным пунктом бюджетного процесса является формирование стратегии муниципального образования. На ее основе осуществляется подготовка всех необходимых бюджетных документов и принятие бюджетных решений. Рационализация системы муниципальных финансов должна опираться на точные и логически выверенные результаты стратегического анализа и диагностики ситуации.

Выделяются следующие этапы бюджетного процесса:

  • разработка прогноза социально-экономического развития территории;
  • определение приоритетов на очередной год и среднесрочную перспективу;
  • составление среднесрочного финансового плана (или перспективного финансового плана);
  • формирование реестра расходных обязательств (действующих и принимаемых), установление стандартов, нормативов;
  • формирование проекта бюджета;
  • проведение публичных слушаний проекта бюджета;
  • утверждение бюджета;
  • исполнение бюджета (включая мониторинг бюджетной результативности расходов бюджетополучателей, проведение аудита бюджетной эффективности);
  • подведение итогов исполнения бюджета (включая формирование Доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования).

Составлению собственно проекта бюджета предшествует разработка прогноза социально-экономического развития территории – документа, содержащего прогноз значений показателей, характеризующих тенденции в социальной сфере и экономике муниципального образования. Прогноз социально-экономического развития муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет. Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.

Прогноз составляется на основании данных государственных и муниципальных статистических наблюдений. Для сбора муниципальных статистических данных требуется утвердить программу муниципальных статистических работ. Разработку прогноза и сбор статистических данных осуществляет местная администрация.

Следующим этапом бюджетного процесса является определение приоритетов муниципальной деятельности на очередной год и среднесрочную перспективу с учетом прогнозируемых тенденций в муниципальном образовании. Эту работу должен выполнить представительный орган на основании консультаций (выявления мнения) с населением.

Формирование (ведение) реестра расходных обязательств (действующих и принимаемых), установление муниципальных стандартов, нормативов бюджетных расходов базируется на выработанных приоритетах. Как уже отмечалось, расходные обязательства и муниципальные минимальные стандарты в основном устанавливаются представительным органом. Реестр же расходных обязательств формирует и ведет местная администрация. При недостаточности доходов местного бюджета на финансирование всех расходных обязательств задачей представительного органа является определить приостанавливаемые (отменяемые) расходные обязательства и принять соответствующие решения.

Еще одним документом, необходимым для подготовки проекта бюджета является среднесрочный финансовый план. Под среднесрочным финансовым планом муниципального образования понимается документ, содержащий основные параметры местного бюджета. Среднесрочный финансовый план ежегодно разрабатывается по форме и в порядке, установленным местной администрацией. Проект среднесрочного финансового плана представляется в представительный орган одновременно с проектом бюджета. Утвержденный среднесрочный финансовый план муниципального образования должен содержать следующие параметры:

  • прогнозируемый общий объем доходов и расходов бюджета и консолидированного бюджета муниципального района;
  • объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;
  • распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между поселениями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (для муниципального района);
  • нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты поселений, устанавливаемые (подлежащие установлению) муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов (для муниципальных районов);
  • дефицит (профицит) бюджета;
  • верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода).

После проведения всех вышеназванных подготовительных операций местная администрация осуществляет формирование проекта бюджета. Доходы бюджета прогнозируются в условиях действующего на день внесения проекта решения о бюджете в представительный орган законодательства и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджета.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие внесение изменений в нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые после дня внесения в представительный орган проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), приводящие к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы РФ, должны содержать положения о вступлении в силу указанных нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

Расходы бюджета включаются в проект только на основании реестра расходных обязательств. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Подготовленный проект бюджета вносится Главой администрации в представительный орган в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года. Одновременно с проектом решения о бюджете в представительный орган представляются:

  • основные направления бюджетной и налоговой политики;
  • предварительные итоги социально-экономического развития муниципального образования за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития МО за текущий финансовый год;
  • прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
  • прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;
  • пояснительная записка к проекту бюджета;
  • методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
  • верхний предел муниципального долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);
  • проект программы внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
  • проекты программ муниципальных гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
  • проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
  • оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
  • предложенные представительными органами, органами муниципального финансового контроля, созданными представительными органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;
  • иные документы и материалы.

По подготовленному проекту бюджета представительный орган назначает и проводит публичные слушания.

Основной целью этапа рассмотрения и утверждения бюджета является  принятие согласованного решения по бюджету. Поэтому в обсуждении проекта бюджета должны участвовать все заинтересованные лица. Обычно проект бюджета рассматривается в комиссиях и комитетах представительного органа. Контрольный орган дает на проект официальное заключение. Порядок и процедуры рассмотрения и утверждения бюджета могут существенно различаться в разных муниципальных образованиях и регламентируется муниципальными правовыми актами (Устав муниципального образования и принятые в соответствии с ним решения представительного органа). По результатам рассмотрения проект бюджета и документы к нему либо направляются на доработку, либо принимается решение об утверждении бюджета. Принятое решение подлежит опубликованию.

Следующий наиболее длительный этап бюджетного процесса – исполнение бюджета. Представительный орган не может вмешиваться в данный процесс и не имеет права на данном этапе распоряжаться средствами местного бюджета, кроме средств на финансирование представительного органа. Однако порядок исполнения бюджета регулируется представительным органом в Уставе муниципального образования.

Как уже отмечалось, в РФ введено казначейское исполнение бюджета. Муниципальное образование может выбрать один из двух вариантов проведения и учета операций по выплатам из местного бюджета органами Федерального казначейства . В процессе исполнения бюджета необходимо проводить мониторинг бюджетной результативности бюджетополучателей, проводить аудит бюджетной эффективности.

По результатам исполнения бюджета каждый участник бюджетного процесса в пределах своей компетенции готовит бюджетную отчетность и проводит анализ деятельности подведомственных ему структур. В состав документов бюджетной отчетности в соответствии с требованиями ст. 264.1 БК РФ включаются:  отчет об исполнении бюджета; баланс исполнения бюджета; отчет о финансовых результатах деятельности; отчет о движении денежных средств; пояснительная записка. В пояснительной записке должен содержаться анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении муниципального задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований. Указанные данные в части использования бюджетных ассигнований и выполнения муниципального задания соответствуют  требованиям к Докладам о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, установленным на федеральном уровне. Они включают: цели, задачи и показатели деятельности; расходные обязательства и формирование доходов; бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность; распределение расходов по целям, задачам и программам; результативность бюджетных расходов.

Завершением бюджетного процесса является принятие представительным органом решения об утверждении отчета об исполнении бюджета. Принятие данного решения должно основываться на результатах внешней проверки. Надо отметить, что в соответствии с требованием ст. 179 БК РФ по каждой целевой программе ежегодно проводится оценка ее эффективности. Результаты данной оценки рекомендуется учитывать при проведении проверки исполнения бюджета. Анализироваться также должны и Доклады глав администраций о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р в целях реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» утверждены перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов; типовая форма доклада глав местных администраций о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

Необходимо помнить, что до утверждения отчета по нему проводятся публичные слушания.

Каждый этап бюджетного процесса и большинство процедур подлежит муниципальному правовому регулированию в соответствии с требованиями БК РФ.

Файлы